“Detenedme o cometo una desgracia” : este sería, traducido a un lenguaje no diplomático, el mensaje que David Cameron transmitió el pasado 17 de diciembre a sus colegas, los veintisiete jefes de Estado o de Gobierno reunidos en el Consejo Europeo en Bruselas. Siguiendo con la larga tradición de las discusiones maratonianas propias de este tipo de cumbres, el Primer Ministro británico anunció que estaba dispuesto a “luchar durante toda la noche” para obtener de sus pares un acuerdo sobre una renegociación de las condiciones de adhesión de su país a la Unión Europea (UE). Dejó entender que si no obtenía lo que quería, se vería en la penosa obligación de recomendar a sus conciudadanos que se pronunciasen a favor del brexit, es decir, la salida del Reino Unido de la Unión Europea.

En realidad, la reunión terminó muy temprano, a medianoche, sin resultados. Se pospusieron todas las decisiones hasta la próxima reunión del Consejo Europeo, convocada para los días 17 y 18 de febrero. Los socios de Cameron, buenos compañeros y preocupados por el prestigio del Primer Ministro, se pusieron de acuerdo para dejarle afirmar ante la gran cantidad de medios de comunicación británicos presentes que “la buena noticia es que hay una posibilidad de acuerdo”. No podría haber sido más impreciso, pero, ante la imposibilidad de cantar victoria de verdad, al menos permitía un buen titular una vez de vuelta en su país…

El Primer Ministro ya había formulado sus exigencias el 10 de noviembre de 2015 en una carta dirigida al presidente del Consejo Europeo, el polaco Donald Tusk. Éstas se agrupaban en cuatro capítulos : gobernanza económica, competitividad, soberanía e inmigración. Con “gobernanza económica”, Cameron hace referencia, principalmente, a la defensa de los intereses de la City. Pide que se incluya en los textos que el euro no es la única moneda de la Unión Europea y que los países donde no se utiliza no deben sufrir ningún tipo de discriminación. El capítulo relativo a la competitividad tiene como objetivo desregular aún más el funcionamiento del mercado interior y en particular, si se lee entrelíneas, el derecho laboral. En materia de soberanía, Cameron es muy explícito y enuncia tres reivindicaciones : suprimir en los tratados toda referencia al objetivo de una “unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos” ; otorgar a los Parlamentos nacionales el derecho a bloquear cualquier propuesta de acto legislativo comunitario que les parezca indeseable ; aplicar estrictamente el principio de subsidiariedad : “Europa cuando sea necesario, lo nacional cuando sea posible”.

Es en el cuarto capítulo, dedicado a la inmigración, donde aparece, entre otras medidas restrictivas propuestas, la obligación de que los trabajadores provenientes de los demás países de la Unión Europea justifiquen cuatro años de residencia y de cotizaciones en el Reino Unido antes de poder gozar del mismo tratamiento que sus colegas británicos en materia de prestaciones vinculadas al empleo o a la obtención de una vivienda social. Eso equivaldría a atacar el principio de no discriminación entre los ciudadanos de los veintiocho, quienes, según los tratados –y, en algunos casos, al término de un periodo de transición– tienen derecho a instalarse y a trabajar en cualquiera de los Estados miembros. Dicho de otro modo, una de las cuatro “libertades fundamentales” de la UE, la libre circulación de las personas, se vería amenazada.

¿Por qué Cameron eligió este momento para poner sobre la mesa –con una especie de chantaje– unas propuestas de reforma de la Unión Europea que, más allá del canal de la Mancha, no son ninguna novedad ? En realidad no tuvo elección. Se vio prisionero de una dinámica y de un calendario que él mismo puso en marcha. Y no en nombre de convicciones profundas, sino por razones estrictamente políticas : para él, sólo se trataba de ganar las elecciones legislativas de 2015. Aterrado por el ascenso del eurófobo UKIP (Partido por la Independencia del Reino Unido) (1), que luchaba contra el Partido Conservador por una parte del electorado tradicional, decidió ofrecer ciertas garantías para neutralizarlo. El objetivo era asegurarse otros cinco años en el número 10 de Downing Street, donde, tras las elecciones de 2010, se situó a la cabeza de un Gobierno de coalición que reunía a conservadores y liberaldemócratas.

En 2011 hizo votar una ley que exige la convocatoria de un referéndum –y no una simple votación en el Parlamento– para ratificar cualquier tratado que transfiriera nuevas competencias significativas a las instituciones europeas. Una medida que puede desesperar a Bruselas, donde la idea de dar directamente la palabra al pueblo provoca pesadillas… En enero de 2013, Cameron fue aún más lejos al comprometerse a organizar antes de finales de 2017, en caso de continuar en sus funciones ­después de las próximas elecciones legislativas, un referéndum sobre la continuidad del Reino Unido en la Unión Europea. La consulta se realizaría sobre la base de los resultados de las ­negociaciones, que aún tienen que iniciarse, entre Londres y el Consejo Europeo. Si el Primer Ministro consideraba que sus propuestas habían tenido eco entre sus socios, entonces llamaría a votar por el “sí” a la pregunta : “¿Debe seguir siendo el Reino Unido miembro de la Unión Europea ?”. En caso contrario, preconizaría el brexit.

A pesar de los pronósticos, en mayo de 2015, el Partido Conservador obtuvo la mayoría absoluta de los escaños en las elecciones legislativas y Cameron se encontró con la patata caliente en las manos : una promesa electoral por cumplir. Habría preferido eludirla en el contexto europeo actual, dominado por temas como los flujos masivos de refugiados y el yihadismo, que alimentan el avance de la extrema derecha en la mayoría de los países de la UE. Como el referéndum se volvió ineluctable, consideró que la mejor opción era llevarlo a cabo lo antes posible para evitar que el debate se degenerara dentro del país –y sobre todo en el interior del Partido Conservador– y que no tuviera repercusiones imprevisibles en otros países. Particularmente en Francia, donde François Hollande, candidato –aún no oficial– a la reelección en 2017, tiene todas las de perder con la irrupción del debate europeo en su campaña. El recuerdo del referéndum francés del 29 de mayo de 2005, que llevó a los socialistas a exponer públicamente sus divisiones, sigue vivo… El calendario óptimo sería un acuerdo unánime del Consejo Europeo en febrero y una votación en junio o septiembre de 2016.

De intensidad variable según las circunstancias, el euroescepticismo de Cameron no es tan visceral como cultural y de anclaje histórico –contrariamente al de un gran número de diputados conservadores y de algunos ministros, al de la mayoría de los periódicos londinenses y sobre todo al del UKIP y su dirigente, Nigel Farage, truculento diputado europeo–. Dicha postura se inscribe en la tradición del célebre discurso pronunciado en Zúrich en 1946 en el que Winston Churchill recomendaba la creación de los Estados Unidos de Europa. Una Europa federal a la que el Reino Unido apoyaría con benevolencia, pero desde afuera : “Estamos con vosotros, pero no somos de los vuestros”.

Al unirse a la Comunidad Económica Europea (CEE) en 1973, Londres abandonó esa orientación estratégica, aunque sin por ello renunciar a una singularidad que se manifiesta en la búsqueda permanente de cláusulas de excepción (opt-out) a las políticas comunitarias ; una búsqueda que comenzó, sin resultados, tras la firma de la adhesión. Actualmente, el Reino Unido no es miembro de la zona euro ni forma parte de los acuerdos de Schengen, siendo éstos los dos tótems que tanto orgullo provocan entre los europeístas. En 1984 logró una excepción en el método de cálculo de la contribución financiera de cada Estado miembro de la CEE, que se tradujo en una rebaja sustancial (el famoso “cheque británico”). Dentro los veintiocho Estados miembros de la Unión Europea, es uno de los tres –junto con Croacia y con la República Checa– que, no firmaron en 2012 el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TSCG por sus siglas en inglés), también llamado Pacto Fiscal Europeo.

Sin llegar a adoptar completamente la postura de un tercer Estado –algunos dirán offshore (2)– en su relación con la construcción europea, los sucesivos Gobiernos británicos promovieron situaciones en las que tenían un pie dentro y otro fuera. A excepción de los ámbitos en los que tienen un interés particular : en primer lugar, el perfeccionamiento del mercado interior europeo ; a continuación, la libre circulación mundial de capitales, mercancías y servicios, es decir, tres de las cuatro “libertades fundamentales” de la Unión Europea (más arriba ha quedado claro la poca importancia que se le otorga a la cuarta, la libre circulación de las personas) y, por último, el mantenimiento de la posición dominante de la City en los servicios financieros, incluidas las transacciones en euros.

De este modo, Cameron quiere dejar asentadas nuevas excepciones británicas a las reglas comunitarias e incluso hacerlas extensivas al conjunto de la UE. La cuestión es saber si la carta dirigida a Tusk puede servir de base para un acuerdo entre todas las partes involucradas, tanto internas como externas. En esta partida de póquer, Cameron cuenta con una ventaja nada desdeñable : existen varias razones por las que ningún otro Gobierno de la Unión Europea quiere el brexit. Angela Merkel, los dirigentes de Países Bajos, de los Estados nórdicos y de Europa Central y Oriental están incluso dispuestos a hacer grandes concesiones para mantener el rumbo neoliberal del que Londres es un garante de peso. Temen que éste sea cuestionado por el ascenso relativo de Francia y de otros países mediterráneos, los cuales son considerados por sus socios como poco fiables en materia política.

Sin embargo, incluso para los aliados más fieles, hay líneas rojas que no se deben cruzar. Así, para Alemania, la prioridad absoluta es la consolidación, a través de una mayor integración de los países miembros de la eurozona, de ese instrumento de dominación e imposición de políticas de austeridad que constituye la moneda única. Ni Berlín ni Fráncfort, sede del Banco Central Europeo (BCE), pueden aceptar que este proceso se vea entorpecido por vetos de Londres, como los que Cameron solicitó en el capítulo sobre la gobernanza económica. En otro frente, los países del Este se oponen a las medidas reflejadas en el capítulo sobre inmigración, que apuntan directamente a los ciudadanos expatriados en el Reino Unido. Se trata del punto más controvertido de todos, en particular para la Comisión y para el Parlamento, ya que, como se ha podido observar, pone en tela de juicio una de las cuatro “libertades fundamentales” del proyecto europeo, lo que conlleva el riesgo de sentar precedentes y permitir la impugnación de las otras tres. Y así resurge el fantasma del proteccionismo…

Parece que sólo hay dos soluciones para evitar el brexit : negociar un nuevo tratado o adoptar cláusulas interpretativas de los tratados actuales sin modificarlos por medio de un instrumento jurídico apropiado (por ejemplo, una declaración de los jefes de Estado y de Gobierno). En ambos casos, se necesitaría la unanimidad de los veintiocho. Sin embargo, la segunda solución permitiría evitar un procedimiento, a la vez largo y peligroso, de revisión y a continuación de ratificación, del que ni Merkel ni Hollande quieren oír hablar en vísperas de las elecciones de 2017. Para no salir del actual marco institucional, sería necesario que Cameron renunciara a sus principales exigencias y que, por su parte, los juristas expertos en florituras semánticas de Bruselas redactaran un cuidado documento del Consejo Europeo, cargado de expresiones rimbombantes, que podría evitar que el Primer Ministro se echara atrás por completo sin ser incompatible con el orden jurídico de la Unión Europea. Un camino extremadamente complicado…

En esta hipótesis, ya se puede imaginar el estallido de los partidarios del brexit, como Daniel Hannan, diputado conservador en el Parlamento Europeo para quien Cameron ya hizo bastantes concesiones en el contenido de sus reivindicaciones, incluso antes de haber comenzado a negociar : “El Reino Unido hace como si exigiera cambios y la UE hace como si los evaluara. (…) Es una puesta en escena, un enfrentamiento apócrifo que permite a Cameron decir que ha logrado llegar a un acuerdo” (3).

En lugar de la revitalización que había imaginado en 2013, es posible que Cameron vea cómo su partido, y ­puede que incluso su Gobierno, se desgarran : otorgó por adelantado libertad de voto a sus ministros, entre los cuales hay media docena de euroescépticos confirmados. Su posible y paradójica salvación sólo podría provenir de los electores del Partido Laborista, para los cuales los elementos del derecho social europeo, aunque poco avanzados, ­constituyen a pesar de todo una barrera contra la desregulación salvaje que persiguen los conservadores –esta vez, sin discriminación de tendencias–.

Cameron ya anunció que no se presentaría como candidato para un tercer mandato en las próximas elecciones legislativas, que tendrían lugar, como muy tarde, en mayo de 2020. No obstante, no hay ninguna garantía de que pueda seguir a la cabeza de su país hasta esa fecha, a tal punto son temibles las incógnitas de una situación en la que él mismo se ha encerrado. Y que podría terminar con un brexit del que su sucesor deberá hacerse cargo.

 

NOTAS :

(1) Véase Owen Jones, “Cólera social, voto a la derecha”, Le Monde diplomatique en español, octubre de 2014.

(2) Véase “Reino Unido, ¿un Estado ‘off-shore’ de Europa ?”, Le Monde diplomatique en español, febrero de 2013.

(3) Le Figaro, París, 17 de diciembre de 2015.