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Contrôler le commerce des armes : une mission impossible

Par Pierre Charasse  |  6 mai 2013     →    Version imprimable de cet article Imprimer

Le 2 avril dernier a pris fin à New-York la négociation du Traité international sur le commerce des armes classiques (TCA). C’est en grande pompe qu’a été célébrée la fin de cette négociation qui a duré sept ans, et ce malgré l’approbation du texte par vote et non par consensus (c’est-à-dire à l’unanimité) : 154 votes pour, 3 contre (Syrie, Corée du Nord, Iran), et 23 abstentions (dont la Russie, la Chine, l’Inde, l’Egypte, la Bolivie, Cuba, le Venezuela).

La conclusion de ce traité a été rendue possible par le revirement des Etats-Unis en 2009 : ils ont considéré qu’il valait mieux être partie prenante d’un traité qui n’affecte pas leur position de premier fabricant et exportateur d’armes du monde, plutôt que d’être l’éternel empêcheur de tourner en rond qui paralyse toute avancée sur le contrôle de ce commerce. En plus, cette manœuvre leur permet de stigmatiser ceux qui n’ont pas approuvé ce traité, comme l’Iran, Cuba ou le Venezuela, décision que ces pays ont prise sur la base d’objections sérieuses et bien fondées.

Ce traité est d’une ambition démesurée car il inclut toutes les armes conventionnelles, des armes légères aux avions et hélicoptères de combat, les navires de guerre, les engins blindés, les missiles, leurs munitions et pièces de rechange respectives. Dans les faits, il sera inapplicable.

Pendant des années, le sujet central des négociations multilatérales a été le désarmement nucléaire. Les pays non nucléaires disaient aux puissances nucléaires autorisées (ou pays « dotés  » au sens du traité de non prolifération-TNP- : Etats-Unis, Russie, Chine, Grande-Bretagne, France, plus le Pakistan, l’Inde et Israël, puissances nucléaires non membres du TNP) qu’ils n’accepteraient aucune négociation sur les armements conventionnels tant qu’il n’y aurait pas de progrès dans le désarmement nucléaire. Il faut bien constater que, depuis Hiroshima et Nagasaki, la dissuasion nucléaire a fonctionné : les armes nucléaires n’ont plus jamais été employées. En revanche, les armes conventionnelles de tous calibres ont provoqué des millions de morts, civils pour la plupart.

Aux Nations unies, le bloc occidental (Etats-Unis, Union européenne, Israël et autres Western Countries and Others Group - WEOG -) s’est déclaré favorable à un traité sur le commerce des armes conventionnelles qui n’affecte pas ses intérêts de fabricant et d’exportateur. Même s’il est contraignant pour ses signataires (c’est-à-dire d’application obligatoire après son entrée en vigueur pour tous ceux qui l’auront ratifié), ce traité laisse à chaque pays la responsabilité de respecter ses différentes obligations comme, par exemple, celle de tenir des registres de sa production, de ses exportations, de ses importations d’armes et munitions, et d’informer les autres pays membres du traité de ses activités en la matière. Mais on sait très bien que la Charte des Nations unies prévoit explicitement, dans son article 51, le droit des Etats à la légitime défense, ce qui implique le droit de fabriquer ou d’importer des armes en toute légalité pour assurer leur sécurité.

Il est très peu probable qu’un Etat, grand ou petit, riche ou pauvre, en temps de paix ou de guerre, mette à la disposition de la communauté internationale toutes les informations sur l’état de son armement, de ses stocks, de ses importations ou exportations. La transparence n’est pas compatible avec les exigences de la défense nationale. Par ailleurs, il est techniquement impossible de tenir à jour des registres de milliers ou millions d’armes et munitions, malgré les techniques très sophistiquées qui permettent la traçabilité, comme le marquage électronique par exemple. Et, depuis la fin de la guerre froide, il existe des millions d’armes abandonnées par les armées soviétiques en Europe de l’Est, sans contrôle et sans surveillance, largement pillées et revendues depuis plus de vingt ans, de même que dans les régions qui ont connu de longues guerres civiles, comme l’Amérique centrale.

En ce qui concerne les exportations, le traité laisse à chaque Etat, fabricant ou exportateur, la responsabilité d’évaluer la situation politique et des droits de l’homme du pays destinataire des armes. En général, les contrats d’armement contiennent des « clauses de non réexportation » qui interdisent de transférer des armes importées à un tiers sans l’autorisation du vendeur. Celui-ci exige un « certificat d’utilisateur final » dont il est très difficile de vérifier le respect, surtout s’il s’agit d’armes légères. Le traité TCA est muet sur le transfert d’armes à des groupes rebelles ou insurgés. C’est une question difficile car de nombreuses révolutions dans le monde se sont faites grâce à des groupes insurgés. La Resistance, en France, armée clandestinement par les Alliés, a fortement contribué à la défaite du nazisme.

D’intenses discussions ont actuellement lieu au sein de l’Union européenne sur d’éventuelles livraisons d’armes aux rebelles syriens : il n’y a pas de consensus entre ses membres qui ont, en principe, des règles communes en matière d’exportation d’armements. La France et le Royaume-Uni ont appelé leurs partenaires à fournir un appui militaire aux rebelles syriens, tout en sachant qu’une partie d’entre eux fait partie du Front Al-Nosra, lui-même branche d’Al Qaida. Le traité TCA n’interdit pas non plus le transfert d’armes à des groupes ou sociétés privées de sécurité qui jouent un rôle de plus en plus grand dans la « privatisation » de nombreux conflits. Ils agissent souvent en sous-traitants d’Etats ou d’entreprises privées dans des zones de conflits où elles ont des intérêts (pétroles, diamants, etc.). Quant aux brokers, intermédiaires privés installés dans des bureaux feutrés à Paris, Genève, Londres ou New-York, leurs activités sont reconnues comme légales dès lors qu’ils sont dûment enregistrés.

La majorité des pays membres des Nations unies sont producteurs d’armes, même les plus petits, en général sous licence de grandes industries d’armement. L’exemple le plus connu est celui de la mitraillette Kalachnikov AK 47 fabriquée sous licence dans plus de 120 pays. Il existe aussi de nombreuses fabrications artisanales de haute qualité. Elles sont souvent le fruit de traditions historiques, comme c’est le cas au Mali où les forgerons de la tribu Dogon du plateau de Bandiagara constituent une caste puissante et respectée au sein de l’organisation tribale. Ces forgerons sont passés de la fabrication d’arcs et de flèches à la copie conforme presque parfaite de Kalachnikov, Browning ou Uzi qui peuvent être commandés sur catalogue ! Ce sont des activités sans doute limitées en volume, mais incontrôlables.

Dans les négociations sur les armes conventionnelles qui ont eu lieu ces dernières années dans le cadre des Nations unies, la « société civile internationale » a joué un rôle de plus en plus grand. C’est une évolution fondamentale. De plus en plus, les Etats sont obligés se s’asseoir à la table des négociations sous la pression des ONG, qu’il s’agisse des armes, du changement climatique, de l’égalité des sexes ou d’autres sujets. Depuis les grands conflits qui ont marqué la fin du 20e siècle et le début du 21e (guerre des Balkans, Rwanda, Irak, Afghanistan, etc.) la « société civile internationale » s’est imposée pour exiger un minimum de réglementation du commerce des armes conventionnelles, et elle a pu forcer la porte des salles de conférence pour participer directement à certaines phases des négociations aux côtés des Etats. La première grande victoire des ONG a été l’approbation de la Convention d’Ottawa sur l’interdiction des mines antipersonnel, entrée en vigueur en 1999. Une coalition de plus de 1 400 ONG, pilotée par des ONG anglo-saxonnes (« Campagne internationale pour la prohibition des mines antipersonnel » - « ICBL  » en anglais -), avec l’appui de quelques gouvernements (le canadien en particulier), a réussi à faire aboutir une négociation que de nombreux Etats récalcitrants ont fini par signer.

Ainsi, en adhérant à cette convention, 157 pays ont accepté de ne plus produire ou exporter de mines antipersonnel, et de détruire leurs stocks sous supervision internationale. Mais, treize ans après, de nombreux Etats n’ont pas respecté leurs engagements et les mines antipersonnel restent un fléau mondial dans toutes les zones de conflits. Le déminage est long et coûteux. En attendant, de nombreuses personnes, hommes, femmes, enfants, bétail continuent à souffrir de cette arme du pauvre d’une efficacité redoutable.

Dans la foulée de la négociation d’Ottawa, les ONG ont obtenu que les Etats s’attaquent au problème du commerce illicite des armes légères et de petit calibre. Il n’était évidemment pas question d’interdire leur production et leur commerce légitime, mais d’éviter que les flux légitimes soient détournés au profit de trafiquants ou de groupes criminels. En 2001, les Nations unies ont adopté un Programme d’action contre le commerce illicite des armes légères et de petit calibre, catalogue de « bonnes pratiques » pour éviter le détournement d’armes fabriquées et vendues légalement.

Au même moment se négociait aux Nations unies, à Vienne, la Convention contre la criminalité organisée (CTO) qui comportait un protocole additionnel sur le trafic des armes à feu. La CTO a été signée à Palerme en 2003 et elle est entrée en vigueur. Et de là, toujours sous la pression de la « société civile internationale », les Etats ont adopté le traité TCA à New-York le 2 avril dernier.

Mais on trouve tout dans la « société civile » : de multiples courants de pensée et de nombreux intérêts contradictoires sont représentés, et il ne manque pas d’ONG qui sont autant de « faux nez » de groupes industriels. La très puissante et conservatrice National Rifle Association (NRA) a réussi à orienter les travaux dans un sens qui lui était favorable, c’est-à-dire en veillant à ce que le traité ne fixe aucune restriction au libre commerce des armes, et ceci au nom de l’un des droits constitutionnels les plus importants des citoyens américains. C’est pour cette raison que la NRA s’est bruyamment félicitée de la signature de ce traité !

La diplomatie mexicaine a joué un rôle très actif dans cette négociation. Et pour cause : c’est un pays qui souffre directement des trafics d’armes, certaines de gros calibre, importées illégalement des Etats-Unis. Les diplomates mexicains n’ont pas ménagé leur peine, mais, bien sûr, en restant dans les limites imposées par leur gouvernement et par l’obligation de ne pas entrer en conflit avec leur voisin du Nord et principal partenaire en matière de sécurité. La lutte contre la criminalité organisée et la « guerre contre le narcotrafic », déclenchées sans vision stratégique par le président Calderon, en accord avec les Etats-Unis, ont provoqué plus de 100 000 morts en six ans.

Les Etats-Unis se livrent à un jeu trouble, en faisant pression sur les autorités mexicaines pour une politique répressive à outrance, souvent au mépris de l’Etat de droit, tout en montant des opérations illégales comme le transfert clandestin de milliers d’armes à des groupes criminels en contact avec les services américains, comme ce fut le cas lors de l’opération Rapido y Furioso. Par ailleurs, les armureries du sud des Etats-Unis, grandes pourvoyeuses d’armes pour les clients mexicains, continueront à vendre sans restriction des armes de tout calibre, ce qu’autorise le traité TCA.

On peut vraiment se demander si, avec ce nouveau traité, existe une réelle volonté de contrôler un commerce aussi juteux que mortifère. Le plus probable est que tout continuera comme avant : Business as usual.

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