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MAYOR CONTROL DEL ESTADO

Los hidrocarburos en el punto de mira

Par José Natanson  |  6 mai 2012     →    Version imprimable de cet article Imprimer

La importancia de la minería para la economía argentina es relativa pero creciente. Aunque aún explica un porcentaje menor, en torno al 4 por ciento del PIB, se estima que este año generará exportaciones por unos 4.500 millones de dólares, cruciales en un momento en el que –tal como demuestra el cierre a la canilla importadora y nuevas iniciativas como la exótica misión comercial a Angola– está volviendo, temible, la restricción externa.

Concentrada en provincias con entramados productivos muy débiles, como Catamarca o San Juan, la minería resulta esencial para la salud fiscal –lo que a menudo significa salud política– de unos cuantos gobernadores. A nivel nacional, y como sucedió en 1994 con los legisladores de las provincias hidrocarburíferas, que apoyaron la reforma constitucional menemista a cambio de la provincialización de los recursos, los senadores cordilleranos son claves para la gobernabilidad, resultado de un sistema más federal de lo que habitualmente se piensa.

Las empresas que operan en Argentina se benefician de un régimen muy favorable cuyo corazón es la Ley de Minería, que incluye una serie de cláusulas asombrosas entre las que se destaca la estabilidad fiscal garantizada durante… ¡30 años ! Las regalías impuestas por las provincias son bajas y las retenciones no superan el 10 por ciento (un porcentaje muy inferior al que pesa sobre las exportaciones agropecuarias, lo cual no deja de resultar llamativo ya que se trata, en este último caso, de actividades productivas basadas en un recurso renovable, y no de extractivismo puro y duro).

Pero el panorama está cambiando. Con Europa sumida en una crisis severa, Estados Unidos estancado y China en un proceso de lenta desaceleración de su extraordinario ritmo de crecimiento, el contexto internacional ya no es el que era, y se impone un giro en la estrategia de un oficialismo que, obligado a ajustarse a este entorno menos favorable, ha comenzado a rediscutir la renta de algunos de los sectores más favorecidos en los últimos años. Unos primeros pasos, todavía tímidos, ya se han dado : el gobierno, atento a un frente fiscal que no es calamitoso pero sí menos holgado que el del pasado, comenzó a recortar subsidios a actividades que gozan de altísimos márgenes de rentabilidad y, dada la creciente dificultad en la balanza comercial, dispuso que una serie de empresas liquiden en Argentina sus ganancias.

Las compañías mineras, casi todas ellas filiales de gigantes transnacionales, han sido objeto de ambas disposiciones. Fue una primera etapa. En la segunda, y en articulación con los gobernadores, que son quienes deben operar sobre recursos que constitucionalmente pertenecen a las provincias, el gobierno argentino parece decidido a modificar el régimen blando bajo el cual opera el sector. No será fácil. Urdido en los años 1990 e intocado durante la etapa kirchnerista, el entramado legal que protege a las empresas mineras tiende a “blindar” los contratos aumentando los costos de rescisión, que por otra parte deben ser definidos en tribunales internacionales.

¿Por qué tan tarde ? Por presión de algunos gobernadores, seguramente, pero también por un dato que a menudo se pasa por alto en el fragor del debate público : contra lo que suele pensarse, un jefe de Estado –cualquier jefe de Estado– no está situado en un panóptico desde el cual controla a la perfección todas y cada una de las complejas áreas de ese mamut arisco que es el Estado. Obligado a tomar decisiones permanentemente y contrarreloj, se mueve siempre un poco a ciegas, en algunos temas más que en otros. Lo ilustro con un ejemplo : es probable que, antes de firmar la Resolución 125 sobre el agro, el kirchnerismo careciera de un diagnóstico adecuado de la nueva realidad del campo argentino, el crecimiento de los pools de siembra, su imbricación con ámbitos de negocios urbanos (financieros, mediáticos) y su enorme poder de lobby. Una lectura antigua, salpicada de auténticos tesoros retro como las alusiones a la “oligarquía”, llevó al gobierno a una serie de decisiones equivocadas que pusieron en juego su supervivencia política.

Quizás recién ahora el oficialismo le esté prestando a la minería la atención que realmente merece. Y en este punto habrá que darle algo de crédito : en sus casi nueve años en el poder, el kirchnerismo se ha equivocado muchas veces, por supuesto, y ha cambiado de posición otras tantas, pero incluso los más críticos deberían reconocer que no tiene demasiados inconvenientes en enfrentar a los poderes fácticos, de los militares a Techint y de la Iglesia a Clarín. Si en lo que hace al manejo institucional o la transparencia en la gestión pública uno tiene derecho a dudar de sus intenciones, no ocurre lo mismo con la voluntad de tensar la relación con las corporaciones.

Si la minería podía ser un misterio, no sucede lo mismo con los hidrocarburos, de los cuales los Kirchner y su equipo, provenientes de una provincia petrolera como Santa Cruz, lo sabían casi todo. Pese a ello, la política energética de la Era K ha sido cortoplacista y, al menos respecto de YPF, bastante errática. A menudo guiada por objetivos nobles, como mantener los precios controlados para impulsar el consumo y la producción, o fomentar la nacionalización parcial para evitar la dispersión de objetivos estratégicos de la empresa, los resultados son elocuentes (por lo malos) : disminución de las reservas (que se redujeron un 18 por ciento en los últimos diez años), caída de la producción y pocos avances en la capacidad de refinamiento, todo lo cual ha ido redondeando una balanza energética alarmantemente deficitaria (unos 3.000 millones de dólares en 2011).

Como sucede con la minería, se impone, aquí también, un cambio de política. Los hidrocarburos son recursos no renovables y, por lo tanto, estratégicos. Sería absurdo considerarlos a la par de otros commodities, como si fueran soja o café, y parece lógico que el Estado asuma un control mayor sobre variables clave, tales como inversión, distribución y precios.

Hasta el momento de la expropiación de las acciones de Repsol, la ofensiva oficial contra Repsol-YPF incluyó la quita de una serie de beneficios fiscales y la eliminación de subsidios, el impulso a los gobernadores aliados para que anulasen concesiones hasta la intervención estatal.

En este contexto, las apelaciones nacionalistas, como los afiches que equiparan el logo de YPF con la silueta de las Malvinas bajo el eslogan “Son argentinas”, han ayudado bastante poco. La nueva situación exige considerar con calma los desafíos financieros, jurisdiccionales (el papel de las provincias, propietarias últimas de los recursos) y diplomáticos (la relación con España), sin mencionar la carga gerencial extra, decisiva para un Estado que en la década de 1990 desmanteló sus capacidades profesionales en materia de energía.

Hay que actuar con astucia para evitar caer en una “estatización boba”. ¿Qué sería una estatización boba ? Una simple transferencia del paquete accionario, costosísima para el Estado y que impida orientar el esfuerzo fiscal a la ampliación de las inversiones en exploración que permitan expandir la capacidad de producción, que es lo que realmente hace falta. Esto invita a considerar las cosas con cuidado.

La historia reciente de América Latina demuestra que una mayor presencia estatal en la gestión de los recursos naturales es perfectamente posible. Si se mira bien, la apropiación de un porcentaje creciente de la renta derivada de la exportación de materias primas es el corazón económico del giro a la izquierda de la región. Lo que distingue a esta etapa del neoliberalismo precedente no es tanto el manejo macroeconómico, en general bastante responsable, sino la decisión de los gobiernos de incrementar la porción de las ganancias que obtiene el Estado en un contexto de boom de commodities (pese a todos los esfuerzos, y con la única excepción, y muy relativa, de Brasil, la mayoría de los países de la región sigue exportando sobre todo hidrocarburos, minerales y granos).

Las vías elegidas han sido tan diversas como diversos son los países, sus gobiernos y sus folklores. En Venezuela, Hugo Chávez se apoderó del control de PDVSA –compañía pública que funcionaba como un Estado dentro del Estado– tras una disputa que incluyó un frustrado golpe y un paro de casi tres meses. En Bolivia, Evo Morales nacionalizó los hidrocarburos y ahora avanza con dificultades en la participación pública en la explotación de la riqueza minera, en especial del litio. En Ecuador, Rafael Correa impuso nuevos impuestos a la exportación de petróleo. Y en Perú, Ollanta Humala modificó el régimen tributario con la creación de tres nuevos impuestos sobre las utilidades operativas de las empresas mineras.

Hasta el momento, el kirchnerismo había orientado sus esfuerzos recaudatorios al agro. Y es lógico : el petróleo argentino es la soja y lo más parecido a una estatización son las retenciones.

A juzgar por sus últimos movimientos, ahora parece decidido a aumentar la presión fiscal sobre la minería e ­incrementar su control sobre los hidrocarburos. Y si por un lado las estadísticas (fastuosas ganancias mineras, creciente déficit de la balanza energética, enormes dividendos girados al exterior) avalan la nueva estrategia de presión, por otro lado no queda claro el motivo exacto que llevó a adoptarla, considerando que se trata de tendencias que vienen desde hace años. El motivo del giro en la política minera y del quiebre del vínculo con Repsol/YPF no es un dato menor : si el oficialismo pretende un acompañamiento social y apoyo popular para avanzar sobre ambas actividades, debería antes dar cuenta razonablemente de sus motivos. La explicación pedagógica, una habilidad esquiva al kirchnerismo, no es solo un arte de maestras jardineras.





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