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LA ALTERADA HISTORIA DE LA PETROLERA DESPRIVATIZADA

YPF, petróleo y soberanía en Argentina

Par Nicolás Galano  |  6 mai 2012     →    Version imprimable de cet article Imprimer

La Presidenta argentina Cristina Fernández anunció, el pasado 16 de abril, que el Estado argentino tomaba el control de la petrolera YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales), filial local de la multinacional española Repsol. El 51% de las acciones de YPF han sido expropiadas, el otro 49% queda en manos de inversores privados (entre ellos el grupo argentino Petersen propietario del 25,4% del capital de la empresa). La Presidenta ha justificado la medida por la disminución de la producción debida, según ella, a la falta de inversiones de Repsol. Para las autoridades argentinas se trata de un acto de soberanía para retomar el control de sectores estratégicos de la economía. Esta desprivatización vendría a corregir el amplio programa de privatizaciones realizado durante el gobierno neoliberal de Carlos Menem en los años 1990. Para Repsol (empresa privatizada por el gobierno de Felipe González en 1989) es un golpe muy duro, ya que YPF representa más del 30% de sus beneficios y una parte aún más importante de sus reservas. El gobierno conservador español, en una reacción sin duda excesiva e inútilmente “nacionalista”, ha reclamado “represalias” y ha solicitado el apoyo de la Unión Europea. El cual ha sido tibio y formal, semejante al de los Estados Unidos. En cuanto a las “represalias”, cabe señalar que las inversiones españolas en Argentina ascienden a cerca de treinta mil millones de euros, mientras que las de Argentina en España no alcanzan siquiera los 67 millones...

Una vez más, el destino de YPF y de la industria petrolera se debate en la agenda pública de los argentinos. Los históricos dilemas de la industria –explotación privada versus monopolio estatal ; dominio provincial versus dominio federal– vuelven a ocupar los titulares de los diarios.

Los indicadores energéticos muestran una trayectoria crítica insostenible : disminución de las reservas ; caída sostenida de la producción de petróleo y gas ; escasas inversiones en la industria ­refinadora, y un fuerte incremento de las importaciones –dirigidas a cubrir la brecha entre el consumo creciente y la producción declinante– y de los subsidios fiscales que financian la permanencia de los precios de la energía artificialmente bajos que han regido en Argentina durante años.

La industria de los hidrocarburos, que en los años de salida de la crisis del 2001 aportó cuantiosos dólares de exportación e impuestos a los dos pilares de la macroeconomía kirchnerista (el superávit comercial y el superávit fiscal), se ha convertido en una aspiradora neta de divisas y recursos fiscales, justo en el momento en el que esos dos excedentes tienden a desvanecerse, y el gobierno tiene que lidiar con las dificultades de poner en caja al mercado de cambios y a las cuentas públicas.

En este contexto en el que la crisis de la política energética se desborda sobre cuestiones macroeconómicas, YPF parece haber sido identificada como la única responsable de todos los males que aquejan al sector, y ha estado sometida a una intensa crítica y medidas orientadas a debilitarla por parte de las autoridades federales y provinciales. La agresiva política de distribución de dividendos de YPF a sus accionistas –iniciada a principios de la década del 2000 por quien prácticamente era su único dueño, Repsol, y consolidada con el ingreso de accionistas locales hacia el final de esa década– ha sido duramente criticada, por su impacto en el programa de inversiones de la empresa en el país.

La ofensiva oficialista contra YPF no sólo se ha dado en el terreno del debate público –incluyendo fuertes intervenciones de Cristina Fernández y del ministro Julio De Vido–, sino también en medidas concretas que perjudicaron a la empresa, como sanciones aduaneras e impositivas, denuncias en el ámbito de defensa de la competencia y el retiro de concesiones por incumplimiento contractual en algunas jurisdicciones provinciales. El fin último de esta ofensiva ha sido la toma de control de la firma por parte del Estado.

Para los analistas, no deja de resultar llamativo que un gobierno que lleva casi nueve años de gestión continua, con los mismos funcionarios a cargo del Ministerio de Infraestructura y Planificación (De Vido) y de la Secretaría de Energía (Daniel Cameron), y que avaló e impulsó el modelo de composición accionaria y gestión que tenía YPF, se muestre ahora tan antagónico a la empresa, al punto de estatizarla.

En su larga historia, no es la primera vez que YPF se enfrenta a una política energética volátil y altamente condicionada por la coyuntura macroeconómica, en particular, bajo un gobierno peronista. De hecho, durante los tres períodos de gobiernos peronistas más extensos –Perón en las décadas de 1940-1950, Menem en la de 1990 y los Kirchner en los años recientes– el proyecto para YPF sufrió cambios significativos, siempre impulsados por condicionamientos macroeconómicos.

En el caso de Perón (su primera y segunda presidencias), los primeros años permitieron la consolidación de un modelo basado en la nacionalización de los yacimientos y el monopolio estatal concentrado en YPF, cuya expresión máxima fue la inclusión en el artículo 40 de la Constitución reformada en 1949 de la “propiedad inalienable e imprescriptible de la Nación” de los yacimientos de petróleo, carbón, gas y demás fuentes naturales de energía. En esos primeros años, bajo la conducción del ingeniero Julio Canessa, que llegó a ocupar simultáneamente las presidencias de YPF y de Gas del Estado, la petrolera estatal intentó incluso desplazar definitivamente a sus competidores privados (la Shell y la Esso) para alcanzar el monopolio absoluto de la industria de los hidrocarburos. A fines de 1947, Canessa había elaborado un plan de nacionalización y todo estaba listo para que Perón lo anunciara en el discurso del “Día del petróleo”, el 13 de diciembre. El esperado discurso de Perón, sin embargo, no incluyó referencia alguna a la nacionalización de las empresas extranjeras, hecho que desató una oleada de especulaciones en torno a las presiones de los gobiernos de Estados Unidos e Inglaterra para evitar la apropiación de sus compañías.

Lo cierto es que la Shell y la Esso no sólo no fueron expropiadas y nacionalizadas, sino que algunos años después fueron convocadas por el propio Perón, junto a otras importantes empresas petroleras internacionales, para organizar un desembarco masivo de inversiones externas en el sector. 

YPF no había podido responder al desafío de acompañar la creciente demanda energética de la expansiva economía peronista. Sus ingresos eran erosionados por una política de precios bajos en un marco de fuerte inflación, y los gastos salariales, impulsados por las mejoras y beneficios para los trabajadores sindicalizados, saltaron del 16% al 40% del total de ingresos entre 1943 y 1948, limitando la disponibilidad de fondos para inversión. La gestión operativa de la empresa se debilitó con la decisión del primer presidente peronista de YPF, el general entrerriano Ramón Albariño, de expulsar a más de 300 empleados (incluyendo al grueso de la cúpula gerencial histórica de la organización), y de darle un creciente poder al sindicato (el histórico Sindicato Único de Petroleros del Estados, SUPE), en el manejo de la empresa. A esto se sumaban las dificultades para acceder a partidas presupuestarias y a las divisas necesarias para importar el equipamiento y los insumos requeridos por el programa de inversiones de la empresa.

Pese a los esfuerzos por aumentar la producción, YPF no pudo acompañar el fuerte incremento del consumo de petróleo y derivados. Las importaciones petroleras saltaron de menos de 200.000 metros cúbicos en 1946 a casi 2.000.000 de metros cúbicos en 1950, impactando significativamente en las cuentas externas de la economía argentina. YPF fue subsumida en una organización estatal mayor (Empresas Nacionales de Energía, ENDE), y su capacidad de respuesta frente a los desafíos de la demanda de energía se debilitó aún más.

En 1953, las importaciones de combustibles ya explicaban el 23% del total de importaciones argentinas. Frente a ese escenario, acosado por la recesión y la falta de divisas, Perón dispuso un giro de la política económica, impulsando el ingreso de inversiones externas. En la industria petrolera, YPF fue dejada de lado, y las principales empresas multinacionales del sector fueron convocadas para explorar y desarrollar el sector, bajo la premisa de que traerían los dólares necesarios para hacerlo. En mayo de 1955, Perón aprobó el primer contrato con una filial de la Standard Oil de California (la actual Chevron), que otorgaba derechos de exploración por 40 años en un área inicial de casi 50.000 kilómetros cuadrados en Santa Cruz. El contrato, que sería el único en firmarse y nunca llegaría a implementarse por la caída del gobierno peronista en septiembre de 1955, fue resistido por YPF, y rechazado no sólo por toda la oposición a Perón, sino también por importantes referentes peronistas, como John Willliam Cooke y el propio Canessa, quien años después lo caracterizó como “uno de los más humillantes contratos que la historia del petróleo contemporáneo conoce” (1). Perón, que había iniciado su gestión con un claro discurso a favor de YPF y del monopolio estatal, se fue del gobierno defendiendo el ingreso masivo de empresas extranjeras para impulsar el crecimiento de la industria petrolera argentina.

Casi cincuenta años después, un nuevo gobierno peronista, bajo el liderazgo de Carlos Menem, llevó adelante un proceso de privatización, desregulación y apertura de la economía que incluyó a la energía y la industria de los hidrocarburos, y que se mantuvo a lo largo de toda una década. El proyecto para YPF, sin embargo, sufrió un giro significativo durante la gestión menemista, con consecuencias que se arrastran hasta la actualidad.

Si bien en los primeros años menemistas YPF debió desprenderse de áreas petroleras y otros activos, su privatización no estaba prevista en el marco legal sancionado a mediados de 1989, cuando Menem inició su mandato condicionado por la fuerte inestabilidad macroeconómica. En 1990, el Ejecutivo dispuso la transformación de la empresa en una sociedad anónima, e inició un proceso de reestructuración comandado por el ingeniero José Estenssoro. A fines de 1992, en un contexto macroeconómico de estabilidad que permitía mayor flexibilidad en el diseño del esquema de privatización (ya no se imponía la urgencia de eliminar el déficit fiscal y conseguir divisas para el Banco Central), el Congreso sancionó la Ley 24.145 de “Federalización de los Hidrocarburos y Privatización de YPF”. A diferencia de otros procesos privatizadores previos, en el caso de YPF se dispuso una distribución atomizada de las acciones, evitando el control por parte de otra compañía petrolera, local o extranjera. El Estado Nacional mantuvo el 20% de las acciones, límite mínimo fijado por ley, con poderes de veto especiales para cualquier operación de toma de control ; las provincias petroleras recibieron una cantidad considerable de acciones y mantuvieron un 11%. Los empleados recibieron el 10% de las acciones, y el resto fue vendido en las bolsas de Buenos Aires y Nueva York. El equipo de conducción liderado por Estenssoro mantuvo el control de la ­empresa, y la embarcó en un proceso de expansión regional e internacional. Como ­accionistas principales, el Estado Nacional y las Provincias mantenían presencia en el Directorio de la empresa (el representante del Estado Nacional fue durante varios años el ex presidente Ítalo Luder, mientras que por las provincias revistaba como director el actual secretario de Energía, Daniel Cameron).

En la segunda mitad de la década de 1990, la política menemista para YPF cambió, condicionada por los shocks macroeconómicos que sufrió la economía argentina. La inesperada muerte en un accidente de aviación de Estenssoro, quien tenía trato directo con el presidente Menem, jugó seguramente un rol en la dinámica de estos cambios.

La primera amenaza sobre el esquema de convertibilidad, el eje de toda la política económica de la gestión menemista, fue la crisis del llamado “efecto Tequila” de 1994/1995. Si bien la economía pudo recuperarse, y Menem fue reelegido para una segunda presidencia, una nueva ley del Congreso sancionada al calor de los temores del Tequila autorizó al Ejecutivo a reducir del 20% a sólo una acción el límite mínimo de participación del Estado en YPF. Las valiosas acciones estatales de YPF fueron puestas a disposición de los fondos fiduciarios que se crearon para respaldar la solvencia de las entidades financieras, amenazadas por la crisis global.

El Tequila quedó atrás y las acciones del Estado Nacional no fueron vendidas. Entretanto, los empleados vendieron su 10% y la mayoría de las provincias hizo lo propio, aumentando la participación privada en la empresa. En la medida en que las acciones privadas estaban atomizadas, y el Estado mantenía el 20%, las decisiones estratégicas de la empresa seguían tomándose en su histórica sede de Diagonal Norte 777, en el centro de Buenos Aires. Su política de distribución de dividendos se asemejaba a la que rige a empresas similares que cotizan en Bolsa, con montos en torno a los 300 millones de dólares anuales.

La autorización legal para vender las acciones del Estado Nacional en YPF se mantuvo, y fue aprovechada por el presidente Menem en el último año de su mandato, 1999, como respuesta a una nueva amenaza macroeconómica : la crisis asiática y la devaluación de Brasil, que sometió a la economía argentina a un ajuste recesivo que finalmente llevaría al estallido del 2001.

Frente a los evidentes desvíos en el programa fiscal financiero acordado con el Fondo Monetario Internacional, las autoridades económicas echaron mano a las acciones de YPF para obtener recursos de corto plazo. Para maximizar los ingresos del fisco, se desechó el modelo de venta atomizada de acciones aplicado en la privatización original, y se decidió la venta en bloque con la autorización estatal para la toma de control de la empresa, lo que permitió el desembarco de la española Repsol, una empresa de tamaño similar a YPF que, con la venia del presidente Menem y mediante un fuerte endeudamiento, se quedó con prácticamente el 100% de las acciones. 

El management de YPF cambió ; el centro de decisiones estratégicas de la empresa se mudó de Buenos Aires a Madrid ; la política de inversiones en Argentina quedó condicionada a las decisiones globales de inversión del grupo Repsol, y la política de distribución de dividendos se volvió fuertemente agresiva, involucrando millonarios flujos de fondos desde Argentina a España (casi 1.500 millones de dólares anuales en 2001 y 2005), imprescindibles para que Repsol repagara las deudas contraídas para comprar YPF.

El kirchnerismo, el tercer gobierno peronista de larga duración, revirtió el enfoque aperturista y desregulador del menemismo en la industria de los hidrocarburos, y llegó a crear una nueva empresa estatal, ENARSA, que recibió el dominio y control sobre todas las áreas off shore de Argentina. Pero no hubo en los primeros años decisiones importantes respecto de YPF, que siguió en manos del grupo Repsol.

A finales de 2007, Kirchner impulsó la “argentinización” de la empresa con el ingreso del grupo Petersen, que adquirió el 15% de las acciones y una opción por un 10% adicional que fue ejercida en el año 2011, y colocó a Sebastián Eskenazi como nuevo Director Ejecutivo de la empresa. La operación se viabilizó con un fuerte endeudamiento del grupo comprador de las acciones, que convalidó y profundizó la agresiva política de distribución de dividendos iniciada por Repsol algunos años antes. En 2008, los dividendos distribuidos por YPF alcanzaron el récord de 2.600 millones de dólares.

El ingreso de accionistas locales le devolvió identidad argentina a YPF y revirtió –al menos parcialmente– la desnacionalización en el proceso de toma de decisiones de la empresa. En años recientes, la empresa aumentó los montos invertidos en exploración y producción, superando en 2011 los 2.000 millones de dólares, duplicando el promedio anual invertido en años anteriores. Los anuncios realizados respecto al potencial de los descubrimientos de gas y petróleo no convencional en Neuquén resultan promisorios, aunque su verdadero alcance aún resta por conocerse.

Hoy, sin embargo, nada de esto fue suficiente para evitar el embate del gobierno nacional, que no distingue a los accionistas locales de los extranjeros. Todo indica que el alarmante impacto de la “factura energética” en las cuentas fiscales y en el mercado de cambios disparó el proceso de toma de control estatal de YPF. Como ocurriera en los años 1990 con Estenssoro, seguramente la muerte de Néstor Kirchner dificultó la relación actual del gobierno con quienes recibieron su apoyo para ponerse al frente de la compañía.

Parece difícil que un cambio accionario en YPF pueda revertir la situación crítica en la que se encuentra la industria argentina de los hidrocarburos, situación que refleja el fracaso de la política energética de la gestión kirchnerista y obliga a su revisión integral. Al contar con esos varios miles de millones de dólares, el Estado podría destinarlos a inversiones genuinas en el sector (por ejemplo, a inversiones exploratorias de riesgo en la plataforma continental a través de ENARSA, o a nuevas plantas hidroeléctricas), y no a un simple cambio de manos por la compra de acciones.

Una estatización conflictiva, por el contrario, sólo agrega incertidumbre en un momento en el que se requiere maximizar el esfuerzo inversor de todos los actores de la industria, públicos y privados.

En cualquier caso, esta nueva intervención estatal, es para YPF un capítulo más en la larga historia de marchas y contramarchas a la que ha sido sometida desde que hace más de 100 años, como consecuencia del descubrimiento de petróleo en Comodoro Rivadavia, naciera como la primera explotación estatal de petróleo del mundo, y en las palabras del dirigente socialista Antonio De Tomaso, se consolidara “insensiblemente, sin obedecer a ninguna doctrina, como una creación espontánea y casi fatal de los hechos” (2).

(1) Julio Canessa, La real situación petrolera. Abastecimiento de combustibles, Editorial Colombo, Buenos Aires, 1958.

(2) YPF, “Desarrollo de la industria petrolífera fiscal”, 1932.





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