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A TREINTA AÑOS DE LA GUERRA

La estrategia argentina para recuperar las Malvinas

Par Agustín M. Romero  |  1er avril 2012     →    Version imprimable de cet article Imprimer

Desde 1983, los distintos gobiernos democráticos argentinos han ido delineando, con vaivenes, una política para recuperar la soberanía sobre el archipiélago de las Malvinas. En los últimos meses, han vuelto las tensiones entre Buenos Aires y Londres. Mientras el Reino Unido moviliza a sus aliados estadounidense y europeos, la diplomacia argentina cuenta con el apoyo solidario de América Latina

La reciente decisión del gobierno de Gran Bretaña de enviar a las islas Malvinas el HMS Dauntless, el destructor más moderno de su Marina, así como la llegada al archipiélago del príncipe William, enviado para realizar ejercicios militares, no hacen más que ratificar las voluntades enfrentadas entre Argentina y Gran Bretaña respecto a la resolución de la controversia por las islas Malvinas y los espacios marítimos circundantes. En efecto, desde el restablecimiento de la democracia y a través de la modificación de la Constitución Nacional en 1994 Argentina ha venido ratificando cada día su voluntad de dialogar con Londres y de recurrir a la diplomacia como única herramienta capaz de solucionar pacíficamente la controversia.

En este marco, el apoyo del bloque latinoamericano a los reclamos soberanos argentinos sobre el archipiélago austral constituye un dato central. Resulta llamativo también que, recientemente, Estados Unidos haya reconocido el control de hecho de Londres sobre esa área pero sosteniendo que existe un conflicto que debe ser solucionado entre ambas ­naciones.

Por su parte, Gran Bretaña viene apostando desde la guerra de 1982 a una política de hechos consumados y al aumento de su presencia militar en la zona del archipiélago austral. Hace pocos meses, Argentina se quejaba por los ejercicios militares que Londres había ordenado en el Atlántico Sur, hoy acentuados por la llegada a Malvinas de nuevos aviones de combate y el envío de una embarcación militar de última generación dotada de un sofisticadísimo armamento propio de una zona de conflicto y no de un área de paz, como es el Atlántico Sur. Esta política militarista-beligerante de Gran Bretaña y el no apego a las resoluciones de las Naciones Unidas sobre la cuestión de las Malvinas tienen sus consecuencias : a diferencia del bloque latinoamericano, la Unión Europea (UE) ha sostenido que a pesar de que las islas Malvinas figuran en el Tratado de Lisboa como territorios de ultramar británicos ello no implica un reconocimiento a la soberanía de Gran Bretaña en Malvinas por parte de los países europeos. Es más –aclara la UE– esta cuestión debe definirse de manera bilateral entre el Reino Unido y Argentina (1).

Asimismo, mientras la Unión Europea afirma que el tema de las islas Malvinas no entra en la agenda de su política exterior, el Mercosur, la Unasur y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) apoyan las reivindicaciones legítimas argentinas sobre el archipiélago y adoptan en conjunto estrategias para que Londres se siente a una mesa de negociaciones. Por ejemplo, la resolución del Mercosur que prohíbe el amarre de los buques que lleven como insignia la bandera del ocupante ilegal de las islas Malvinas y que busquen entrar en sus puertos en escalas de reabastecimiento hacia y desde el archipiélago austral.

Desde el restablecimiento de la democracia en 1983 hasta la actualidad, la política exterior de los sucesivos gobiernos respecto de la cuestión Malvinas ha seguido distintas estrategias en pos de alcanzar el objetivo establecido en la Constitución Nacional : recuperar la soberanía de las islas Malvinas a través de vías pacíficas y respetando el modo de vida de sus ­habitantes.

Durante el gobierno de Raúl Alfonsín, el canciller Dante Caputo destacó que su administración tenía dos objetivos prioritarios : “El primero era revertir la imagen de país irracional que el mundo tenía sobre Argentina a causa de la guerra. Había que pasar de ser un país agresor al país del diálogo. Este fue un objetivo que incluiría a todo el proceso de toma de decisiones de Malvinas. Había otra cuestión que nos parecía también sustancial : el tema tenía que tener presencia internacional y distensión nacional. Lo que se buscaba lograr era una permanente tensión exterior sobre el tema Malvinas. Para concretar este objetivo había que mantener permanentemente presentes los costos internacionales para el Reino Unido de la ocupación. Si estos costos disminuían o si se hacían nulos, la intervención o la presencia de la ocupación británica se mantendría permanente” (2).

Al principio, el gobierno radical apostó fuertemente a la diplomacia multilateral. Por esa razón, emprendió acciones diplomáticas paralelas en distintos foros internacionales con el fin de presionar a Gran Bretaña para que se sentase a la mesa de negociaciones. Existía un convencimiento en la Cancillería argentina de que, en algún momento, los votos obtenidos en los foros internacionales a favor de Argentina tendrían un efecto de presión sobre el Foreign Office, porque ante la comunidad internacional quedaría al descubierto quién quería negociar y quién se oponía sistemáticamente a ello. Por ende, se realizó un gran esfuerzo para obtener el mayor número de votos posibles en las resoluciones y declaraciones a favor de los reclamos argentinos por la soberanía de las islas Malvinas en la Organización de Estados Americanos, el Movimiento de No Alineados y en Naciones Unidas. En este foro se produjo un cambio importante en 1985 cuando el gobierno decidió modificar el texto de la resolución que Argentina presentaba todos los años ante la Asamblea General con el objetivo último de aumentar los votos de apoyo. Se emplearon términos más amplios, que abarcaran todos los asuntos sobre el futuro de las islas, sin mención específica al reclamo de la soberanía, para quitarles a los británicos argumentos a favor en su campaña de oposición. Así, según la óptica del gobierno argentino, no quedaba otra alternativa que negociar. Los estrategas de la Cancillería intentaban, por un lado, dejar al descubierto quién tenía una posición intransigente y, por el otro, invertir el concepto de insensatos que la comunidad internacional tenía de los argentinos como consecuencia de la guerra, transfiriéndolo a los británicos.

A pesar de la gran importancia que el gobierno radical les otorgaba a los organismos internacionales, no rechazó el diálogo bilateral. Al contrario, mantuvo contactos directos con los británicos, ya sea a través de comunicaciones secretas transmitidas por intermedio del Departamento de Estado estadounidense o en reuniones, como aquella celebrada en Berna, Suiza, el 18 de julio de 1986. Esta última, a la que se haría luego referencia como “el síndrome de Berna”, marcó un antes y un después, ya que su fracaso selló el cambio de rumbo en las relaciones y negociaciones entre ambos países.

Dos factores fueron fundamentales y jugaron un rol decisivo a la hora de “concretar” la reunión en Berna. En primer lugar, el empeño realista de Alfonsín por intentar restablecer relaciones. En segundo término, los intereses de los británicos, que estaban dispuestos a concretar vínculos pero bajo sus condiciones. Además, Argentina había propuesto al gobierno británico por intermedio de Brasil –país que representaba los intereses argentinos en Londres– un diálogo con agenda abierta y sin condiciones.

También fue importante el paso dado por el gobierno británico al enviar un non paper en el que afirmaba estar preparado para iniciar un diálogo con Argentina sobre el reinicio de las relaciones, reiterando su negativa a debatir el tema de la soberanía y su pedido de que Argentina declare el cese de hostilidades de jure de forma unilateral. El gobierno de Alfonsín deseaba utilizar este punto como instrumento de negociación para obtener alguna concesión británica (3).

Así, el acuerdo alcanzado por argentinos y británicos era lo suficientemente ambiguo como para que ambas partes interpretasen lo que más les convenía. Ello saldría a la luz en la reunión : el Reino Unido buscaba restablecer relaciones plenas sin tocar el tema de la soberanía de las islas, mientras que para los argentinos era inaceptable hablar de cualquier cosa si se excluía el tema de la soberanía. Resultado : ambas partes no se volverían a reunir oficialmente durante el mandato de Alfonsín.

Hasta ese momento, el Reino Unido había resistido la presión ejercida por el lobby de las Falkland Islands para el establecimiento unilateral de una zona exclusiva. El 1 de febrero de 1987, Gran Bretaña puso en funcionamiento su área exclusiva de pesca. Esta frustración no mitigó el ánimo del gobierno argentino que decidió continuar proponiendo alternativas al diálogo como única vía de solución al tema, demostrando una vez más su predisposición a negociar. Fue entonces cuando el canciller Caputo propuso la fórmula del paraguas de soberanía (4). El Foreign Office aceptó y se intercambiaron documentos confidenciales a través de Washington para redactar puntillosamente el delicado texto de la fórmula. Aprobada por ambas partes, esta fórmula permitió la normalización de los vínculos diplomáticos en 1989 y el avance en las negociaciones bilaterales sobre las áreas de hidrocarburos y pesca.

Desde la finalización de la Guerra de Malvinas hasta 1989 no se habían producido grandes resultados en el objetivo de recuperar la soberanía argentina de las islas. Se había establecido un diálogo de sordos entre Argentina y Gran Bretaña, ya que los argentinos buscaban retrotraer la situación a antes de la guerra ; que el Reino Unido levantara la zona de exclusión pesquera y militar que había impuesto alrededor de las islas ; hablar sobre el tema de la soberanía y declarar el cese de hostilidades a cambio de algún gesto de buena voluntad de los ingleses. Éstos, por su parte, pretendían el cese unilateral de hostilidades por parte de Argentina ; no hablar del tema de la soberanía ; seguir con “su supuesto de hierro basado en la relación victoria-derrota : el capital previo o cualquier reencuentro debe ser aportado por Argentina” (5), y continuar con su política de step by step (paso a paso).

Para destrabar este estancamiento y ante los magros resultados obtenidos en los foros multilaterales, el nuevo gobierno de Carlos Menem decidió en primer lugar no privilegiar el ámbito de las Naciones Unidas para ­debatir el tema Malvinas ya que lo consideraba un canal inconveniente. Descartado entonces el plano multilateral (por un tiempo), la Cancillería privilegió el diálogo directo. Para ello utilizó tres canales de forma alternativa : el entonces presidente de Uruguay, Julio María Sanguinetti, Brasil y la intermediación del Departamento de Estado, que ayudó a transformar los non papers en papers.

Siguiendo los pasos dados por los radicales –pero tratando de no cometer los mismos errores de Berna–, los contactos indirectos entre ambos gobiernos dieron buenos resultados, ya que en agosto de 1989 delegados de ambos países se reunieron en Nueva York. Luego de arduos debates se estableció que “ambas partes acordaron retornar a las negociaciones con una agenda amplia que abarcase todo el espectro de las relaciones anglo-argentinas, incluyendo el futuro de las vinculaciones ­diplomáticas y consulares. Además, convinieron que las discusiones se realizarían bajo los términos de una fórmula que pusiese a cubierto la posición de cada parte respecto de la soberanía sobre las islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur” (6).

En este marco, el 17 y 18 de octubre de 1989 se concretó en Madrid la primera reunión bilateral oficial entre Argentina y el Reino Unido. Como resultado de varios días de intensa negociación se acordó el reconocimiento implícito del concepto del paraguas, al aclarar que ninguno de los dos países había cambiado de posición en cuanto a sus reclamos de soberanía ; el restablecimiento de relaciones consulares, la reanudación de las comunicaciones aéreas y marítimas entre ambos países, el compromiso del gobierno británico para facilitar el establecimiento de vínculos de cooperación entre la Argentina y la CEE [Comunidad Económica Europea], la promoción de relaciones comerciales y financieras y el levantamiento de prácticas restrictivas en estas áreas, la reducción por parte de Londres de la zona de exclusión pesquera, que a partir de ese momento pasó a coincidir con el anillo de protección militar, y una nueva reunión sustantiva, a realizarse en Madrid los días 14 y 15 de febrero de 1990 (7).

Siguiendo lo pactado, se realizó la segunda ronda de conversaciones, bautizada Madrid II. En esta oportunidad, ambos gobiernos decidieron dar otro gran paso en pos de transmitir confianza mutua y demostrar verdadera voluntad de proseguir : se restablecieron las relaciones diplomáticas.

En esa línea, el 28 de noviembre de ese mismo año, después de duras negociaciones se firmó en Londres la “Declaración Conjunta sobre Conservación de Recursos Pesqueros”. “Con el fin de contribuir a la conservación de los recursos pesqueros, los dos ­gobiernos acordaron iniciar la cooperación” en esa materia mediante el establecimiento de la “Comisión de Pesca del Atlántico Sur”, que evaluaría el estado de los recursos pesqueros en la zona, y mediante la prohibición total temporal de la pesca comercial por buques de cualquier bandera en un área marítima acordada (8).

Sin perjuicio de todos estos gestos y esfuerzos, el 22 de agosto de 1994 el gobierno del Reino Unido tomó otra medida unilateral, rechazando lo que había acordado en la “Declaración Conjunta”. Ese día extendió su jurisdicción marítima al noroeste de las islas Malvinas en una zona que los británicos consideran un gap (vacío) entre el límite noroeste de la llamada Falklands Outer Conservation Zone (FOCZ) y el de 200 millas náuticas medidas desde la costa continental. En ese gap, el Reino Unido era el único que pescaba y ­patrullaba. Argentina rechazó formalmente la medida, comunicó el desconocimiento de la misma a las empresas pesqueras, a las cancillerías de sus respectivos países y, obviamente, al Reino Unido, por considerar que tal decisión se extiende a espacios marítimos sobre los cuales ejerce una jurisdicción de forma indisputada.

La potencial existencia de petróleo en las aguas adyacentes a las islas Malvinas posibilitó asimismo la existencia de conflictos adicionales a los ya planteados en las relaciones bilaterales con el Reino Unido. Luego de complicadas negociaciones en Nueva York, en septiembre de 1995 se acordó una Declaración Conjunta, a través de la cual se establecía una zona de cooperación integral en las aguas sudoccidentales del Atlántico en la que ambos países esperaban alentar actividades petroleras y gasíferas. Entre los puntos centrales del acuerdo, ambos gobiernos acordaron “cooperar para alentar actividades de prospección y eventual explotación petroleras y gasíferas, costa afuera del Atlántico Sudoccidental” (9). Además, la declaración comprometía la creación de una Comisión Conjunta y definió hasta seis bloques, cada uno de una extensión aproximada de 3.500 kilómetros cuadrados.

El gobierno de Menem decidió desde un principio dialogar directamente con el Reino Unido por las Malvinas. Esta estrategia se encuadró dentro de lo que se denominó una “política de seducción”, con la cual se pretendía mejorar las relaciones con Gran Bretaña y los isleños. Ésta se basaba en dos premisas fundamentales : que el Gobierno y los parlamentarios ­británicos no se decidirán a negociar la soberanía de las Malvinas si sus habitantes no respaldan ese curso de ­acción, y que el rechazo de esos habitantes al acercamiento con Argentina no es monolítico. En base a estas ideas se desarrollaron un conjunto de iniciativas que no prosperaron : por ejemplo, indemnizar a los isleños a cambio de la soberanía de las islas o una soberanía compartida.

En efecto, el 29 de diciembre de 1996 el presidente Menem propuso compartir la soberanía de las islas Malvinas, dando por cerrado el paraguas de soberanía. Inmediatamente después del anuncio, en enero de 1997, el canciller argentino Guido Di Tella se reunió con su par británico Malcolm Rifkind, para hablar no sólo de “temas como el petróleo, comunicaciones y pesca, sino también [...] avanzar en una suerte de agenda para cerrar el paraguas y fijar una fecha en la que se empezaría a discutir sobre la soberanía de las islas” (10). Di Tella explicó que “la propuesta era que los términos de ese futuro diálogo giraran alrededor de un condominio argentino-británico” (11), pero sostuvo que cuando Rifkind escuchó el tema soberanía “puso el grabador y repitió la fórmula : el Reino Unido no está preparado para discutir la posibilidad de transferir o de compartir la soberanía sobre el archipiélago” (12).

Finalmente, los gobiernos de Argentina y Gran Bretaña firmaron un acuerdo en Londres el 14 de julio de 1999 que hizo posible, entre otras cosas, el ingreso de ciudadanos argentinos al territorio de las islas presentando sus pasaportes, la construcción en el cementerio de las islas de un monumento en memoria de los soldados argentinos muertos en la guerra, medidas cooperativas para evitar las pesca furtiva en el Atlántico Sur y la reanudación de vuelos hacia las islas con escala en territorio argentino (13).

Con la asunción de Fernando de la Rúa, el 10 de diciembre de 1999, los isleños debieron olvidarse de la política de seducción y acostumbrarse a la política principista y de gestos distantes llevada a cabo por el canciller Adalberto Rodríguez Giavarini. El gobierno de la Alianza quiso dejar en claro desde el inicio de su gestión que la disputa de soberanía de las islas Malvinas era entre Argentina y Gran Bretaña y que Buenos Aires sólo respetaría, como establece la Constitución, los intereses de los isleños, no sus deseos. Pero De la Rúa buscaba un golpe de efecto a nivel interno más que a nivel internacional. En definitiva, eligió el tema más sensible a los sentimientos nacionales para marcar la mayor distancia y diferencia posible con la gestión de Carlos Menem.

De todas maneras, las continuas políticas de hechos consumados y las acciones unilaterales del Reino Unido llevaron a que, a partir de 2003, cambiara radicalmente la política exterior argentina respecto de Malvinas. En efecto, en 2003, el gobierno de Néstor Kirchner suspendió la Reunión de Consultas Bilaterales Políticas de Alto Nivel entre Argentina y el Reino Unido.

En 2005, Argentina se retiró de la Comisión para la Conservación de la Pesca del Atlántico Sur porque más de 100 barcos (de España, Taiwán y Singapur, entre otros países) operaban en las aguas en disputa bajo el sistema de licencias que los isleños habían modificado unilateralmente. Desde ese año se hallan suspendidos todos los mecanismos de cooperación previstos por la Declaración Conjunta del 28 de noviembre de 1990.

Dos años después, el 27 de marzo de 2007, Argentina denunció la Declaración Conjunta del 27 de septiembre de 1995, celebrada bajo la fórmula de salvaguardia de soberanía, sobre “Cooperación sobre Actividades Costa Afuera en el Atlántico Sudoccidental”. Esa Declaración se refería a la exploración y explotación de hidrocarburos en el área sujeta a la disputa de so­beranía. La realidad es que desde la ­última reunión de la Comisión de Hidrocarburos del Atlántico Sudoccidental creada por la Declaración Conjunta, que se celebró en julio de 2000, ambas partes dejaron reflejadas en un comunicado sus interpretaciones divergentes sobre el tema y acordaron abrir una pausa de reflexión para intentar solucionarlas. Sin embargo, las actividades unilaterales del Reino Unido en la zona disputada continuaron. Ello llevó al gobierno argentino a considerar agotado el ejercicio de reflexión abierto en 2000 y a comunicar que daba por terminado el entendimiento.

Argentina aumentó asimismo la apuesta para defender la soberanía sobre los recursos australes cuando el Senado convirtió en ley un proyecto que modifica la Ley de Pesca y que ubica como infractores a quienes operen con el permiso de los isleños pero sin el permiso argentino. La ley busca desalentar a quienes realizan actividades comerciales con Argentina y con la administración colonial británica que gobierna las islas. Las sanciones van desde el apercibimiento hasta el decomiso del buque pesquero. No sólo se sanciona a quienes se dediquen a la pesca, sino también a las firmas que se asocien con otras en Malvinas o reciban beneficios provenientes de empresas que tengan permisos comerciales de los kelpers. Todas las medidas antes mencionadas se complementan con una resolución de la Se­cretaría de Energía de la Nación a fin de perfeccionar los medios de que dispone el Estado argentino para disuadir y, en su caso, sancionar actividades ­hidrocarburíferas en la plataforma ­continental argentina que pudieran desarrollarse sin el debido permiso. La Secretaría estableció un sistema de restricciones en el “Registro de Empresas Petroleras” en el cual debe revistar toda empresa que opere en Argentina.

La reciente declaración adoptada en el marco de la XLII Cumbre de Jefes de Estado del Mercosur sobre las islas Malvinas no sólo demuestra una vez más la solidaridad de los países miembros y asociados del bloque sino el ejercicio de acciones que le dan contenido a ese espíritu. En efecto, desde ahora los puertos de los países de la región se cerrarán a aquellos buques que lleven como insignia la bandera del ocupante ilegal de las islas y que busquen entrar en sus puertos en escalas de reabastecimiento hacia y desde el archipiélago austral. Es que por razones económicas los buques factorías que faenan en el Atlántico Sur que llevan la bandera de las islas utilizaban los puertos de nuestra región para esquivar las terminales argentinas. La declaración del Mercosur busca causar un efecto inmediato : afectar la venta de licencias pesqueras que venden los isleños en el Atlántico Sur, una actividad que convirtió en millonarios a esos 2.200 habitantes con un Producto Bruto Nacional que alcanzó los casi 100 millones de dólares y del cual surgen los enormes recursos utilizados por el lobby kelper en Londres.

El segundo efecto que buscaba alcanzar la declaración ya está dando sus primeros frutos. Es que la intención del bloque es sentar a Argentina y a Gran Bretaña a una mesa de negociaciones y discutir la cuestión de la soberanía de las islas australes y sus espacios marítimos circundantes, que en su totalidad abarcan más de un millón de kilómetros cuadrados. El Reino Unido ya anunció la decisión de iniciar urgentemente una discusión sobre el tema con la región.

(1) La Nación, Buenos Aires, 30 de enero de 2012 y Clarín, Buenos Aires, 21 de enero de 2012.

(2) María Oliva, “Toma de decisiones en política exterior argentina sobre Malvinas durante el gobierno de Alfonsín”, tesis presentada en FLACSO, Buenos Aires, 1991.

(3) Al respecto, véase Agustín Romero, Malvinas : la política exterior de Alfonsín y Menem, Universidad de Belgrano, Buenos Aires, 1999.

(4) El paraguas de soberanía “es un mecanismo jurídico que permite a las partes que tienen una reivindicación territorial y que asisten a una reunión determinada, establecer acuerdos reservando sus respectivas posiciones de soberanía, las que no serán afectadas por las decisiones que se adopten en tales acuerdos. La figura del paraguas coloca a la disputa, pues, temporalmente entre paréntesis durante la reunión, evitando que surjan discusiones que perturben la buena marcha de los acuerdos que se buscan en ciertos temas específicos. También cubre, por extensión, las acciones que se ejecuten como consecuencia de los mismos”. Síntesis de una conferencia pronunciada por el embajador Lucio García del Solar en la Academia Nacional de Ciencias, La Nación, Buenos Aires, 14 de junio de 1997.

(5) Véase Roberto Russell y Francisco Corigliano, El gobierno de Menem y las negociaciones sobre Malvinas, América Latina/Internacional, Vol. 6, Nº 22, 1989, pág. 280.

(6) Véase el texto del acuerdo en Página/12 y Clarín, 16 y 19 de agosto de 1989, respectivamente.

(7) Clarín y Ámbito Financiero, 20 de octubre de 1989.

(8) “Declaración Conjunta sobre Conservación de Recursos Pesqueros”.

(9) “Declaración Conjunta sobre Cooperación sobre Actividades Costa Afuera en el Atlántico Sudoccidental”.

(10) Clarín, 11 de enero de 1997.

(11) Clarín, 17 de enero de 1997.

(12) Ámbito Financiero, 14 de enero de 1997.

(13) Véase Agustín Romero, op. cit.





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