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Le « paquet de Bali » : chant du cygne ou renaissance de l’OMC ?

Par Sebastian Solchaga  |  9 décembre 2013     →    Version imprimable de cet article Imprimer

Personne n’aurait sérieusement parié que la 9ème Conférence ministérielle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) qui vient de se terminer à Bali (Indonésie) aboutirait à un accord entre ses 159 membres. Et pourtant, au terme d’une négociation-marathon, le président indonésien de la Conférence a pu s’exclamer : We did it ! (Nous l’avons fait !), et ce qui est désigné dans le jargon de l’OMC comme le « paquet de Bali » restera comme le seul accord conclu à l’OMC au cours de ses 18 ans d’existence. Trois piliers structurent cet accord : facilitation du commerce, agriculture et développement.

La facilitation du commerce recouvre les règles que les pays mettent en place pour rendre les échanges internationaux plus fluides et plus sûrs. Cette question figurait parmi les quatre nouveaux problèmes (concurrence, investissement, marchés publics et facilitation des échanges) que les pays développés avaient essayé d’ajouter à l’ordre du jour des négociations de l’OMC à la Conférence ministérielle de Singapour (1996), mais qui avaient été rejetés.

L’objectif de la facilitation du commerce (FC) est d’accélérer le mouvement, la mainlevée et le dédouanement des marchandises, y compris celles en transit, dans le but de réduire les coûts de négociation et de faciliter les échanges en clarifiant les articles V, VIII et X du traité de 1994 instituant l’OMC. Il s’agit aussi d’accroître l’assistance technique et le soutien pour le renforcement des capacités commerciales (TACB en anglais) et de renforcer la coopération entre Etats sur les procédures douanières. Depuis la Déclaration ministérielle de Doha (2001), tout accord sur la FC doit avoir une forte composante « développement », tant dans le contenu des négociations elles-mêmes que sur les thèmes en rapport avec les autres thèmes de négociation dans le cadre du Programme de Doha pour le développement.

Le site officiel de l’OMC insiste sur le gain, colossal à l’en croire, que la partie de l’accord relative à la FC rapporterait à l’économie mondiale : entre 400 et 1 000 milliards de dollars et la création de 21 millions d’emplois dans le monde, du fait « l’accélération des procédures de douanes » (…) qui amènerait « clarté, efficacité et transparence », « réduirait la bureaucratie et la corruption » tout en utilisant des « technologies avancées ». S’il est inutile de s’attarder outre mesure sur ce qui apparaît comme un discours relevant de la propagande, cela veut dire néanmoins que les procédures d’accélération du dédouanement ont désormais vocation à se généraliser avec leur informatisation et la réorientation des pratiques douanières à grande échelle. Cela implique surtout que de nombreux pays, qui n’en ont pas forcément les moyens, devront se conformer à ces normes désormais internationales. Il est intéressant de noter que la déclaration officielle insiste sur le fait que les pays les moins développés disposeront de temps pour mettre en œuvre ces dispositions nouvelles, et surtout qu’un chapitre d’aide au commerce leur est consacré.

La FC implique que des pays qui n’ont déjà pas assez de ressources en consacreront une partie à ce qui peut s’analyser comme une attente des pays industrialisés, ou plus exactement des lobbies qui ont su faire entendre leur voix. Le Rapport sur le commerce mondial 2013 de l’OMC lui-même estime que 1 % des entreprises d’import-export dans le monde assure 80 % des exportations américaines, que 85 % des exportations européennes sont le fait de 10 % de grands exportateurs, et que les 5 plus grandes entreprises d’import-export des pays en développement sont en charge de 81 % de leurs exportations.

Il est donc très clair que le chapitre « Facilitation du commerce » conduira des pays en difficulté à mobiliser des moyens pour faciliter essentiellement des importations sur leur territoire, au plus grand profit des entreprises exportatrices mondiales. Si l’OMC annonce qu’elle apportera une aide financière aux pays les plus pauvres, on peut cependant se demander s’il s’agit véritablement d’un bon accord pour eux dans la mesure où ils seront dépendants de financements extérieurs qu’ils ne peuvent pas maîtriser pour le développement d’une activité qui ne sera pas à leur profit.

Le terme « facilitation des échanges » donne l’impression que des mesures ou des règles seront mises en place pour promouvoir les exportations, et que les pays en développement en bénéficieront en augmentant leur capacité de production à l’exportation. En fait, cet accord permettra principalement de faciliter les importations dans les pays en développement, plutôt que leurs exportations car :

  1. La plupart des procédures et des infrastructures envisagées visent à accélérer la circulation des marchandises importées dans le pays ;

  2.  La plupart des pays en développement n’ont pas la capacité d’approvisionnement nécessaire pour accroître leurs exportations, en particulier à court terme. A moins que l’accord de facilitation des échanges ne se concentre davantage sur le renforcement des réseaux techniques, sur la production et la commercialisation des pays en développement, l’expansion de leurs exportations sera très limitée ;

  3. Il existe de nombreuses dispositions du texte qui se rapportent aux importations, certaines d’entre elles concernant à la fois les importations et les exportations, mais aucune ne porte exclusivement sur les exportations.

  4. Par ailleurs, l’assistance technique à la facilitation du commerce ne va pas résoudre les problèmes auxquels sont confrontés les pays en développement, y compris ceux découlant de l’impact de cette facilitation sur leurs économies et sur leur capacité à stimuler leurs exportations. Le programme de facilitation du commerce, tel qu’il est, profitera aux pays exportateurs nets. Les pays importateurs nets, eux, pourraient d’ailleurs faire l’objet de plaintes devant l’Organe de règlement des différends (ORD) de l’OMC s’ils ne parviennent pas à mettre en œuvre la facilitation des échanges décidée à Bali.

L’agriculture, question majeure, a fait patiner les négociations jusqu’ici. Les pays en développement ont demandé une modification des règles agricoles existantes afin de leur permettre de subventionner leurs agriculteurs et de promouvoir la sécurité alimentaire. Les États-Unis y étaient fermement opposés, tout en continuant à refuser de réduire leurs propres subventions à l’industrie agroalimentaire.

Les négociations se sont concentrées sur un projet de « clause de paix » par laquelle les Etats s’engagent à ne pas déposer de demandes les uns contre les autres devant l’ORD concernant la constitution de stocks alimentaires publics. À bien des égards, les pourparlers se sont résumés à la question de savoir si l’Inde allait exiger une clause de paix qui durerait jusqu’à ce qu’un changement permanent soit accepté, ou bien si les Etats-Unis maintenaient leur exigence que cette clause de paix ne soit que temporaire, le temps d’aboutir à un accord général. Cela n’empêchait cependant pas Washington d’exiger que les pays en développement prennent dès maintenant des engagements contraignants et permanents sur la facilitation du commerce.

Résultat : une clause de paix de 4 ans en contrepartie du volet « Facilitation du commerce » évoqué plus haut. Mais il ne s’agit que d’un accord intérimaire et la question des prix administrés n’est pas réglée : sur ce sujet, la demande du groupe de pays en développement dit G-33 (bien qu’il compte 46 membres) est restée sans réponse. Le G-33 voulait que la Conférence ministérielle accepte que la différence entre les prix administrés d’achat aux agriculteurs et ceux du marché (lorsque ces derniers sont plus élevés) ne soit plus considérée comme "distorsive des échanges".

Sous ce langage technique se cachent deux questions qui opposent les pays développés aux autres : les pays en difficulté peuvent-ils bénéficier d’une marge d’adaptation des règles de la concurrence ? L’agriculture est-elle une activité suffisamment spécifique pour bénéficier de ces assouplissements ? L’accord n’a rien réglé là-dessus. Et rien n’est prévu sur la sécurité alimentaire.

Sur le développement, plusieurs points sont à relever : les pays les moins avancés (PMA) pourront exporter vers les pays les plus riches « libre de droits et de quotas »  ; une simplification des règles d’origine est prévue pour eux afin de rendre leurs produits plus facilement éligibles à un traitement préférentiel ; ils auront un accès privilégié aux marchés des services des pays développés. Un mécanisme de suivi de la mise en place de ces règles a également été adopté.

A propos du commerce du coton, sur lequel la question du développement s’est focalisée au fil des négociations, une « déclaration forte » a été faite pour « renforcer l’accès aux marchés » (des pays développés). L’OMC reconnaît, dans la déclaration finale elle-même, que les exportations libres de droits du coton ou des autres produits existent déjà. Le moins que l’on puisse dire - mais l’OMC ne va pas jusque là - est que tout cela n’a pas amélioré d’un iota la situation des pays les plus pauvres. Sur cette question, il est à craindre que nous ne soyons une fois de plus dans le registre du déclaratif.

Puisque, pour la première fois depuis 18 ans, l’OMC parvient à un accord, il ne faut pas s’étonner des déclarations enthousiastes de ses thuriféraires. Ainsi, le ministre indonésien du commerce estime que non seulement l’OMC est re-légitimée, mais encore qu’elle va réussir à achever le Cycle de Doha pour le développement. Nous en sommes très loin dans la mesure où ce Cycle s’était fixé comme objectif de généraliser la libéralisation du commerce comme gage du développement, et donc de parvenir à un accord équilibré entre les exigences des grandes puissances commerciales et celles des pays les moins développés.

L’OMC est fondée sur une croyance, ou, plus précisément, sur une idéologie : le commerce serait la condition sine qua non du développement. Pour cela, un objectif unique, l’intensification des échanges marchands ; un moyen unique, la libéralisation ; une règle unique, la concurrence. Or, depuis le démarrage du Cycle de Doha la question qui se pose demeure : face aux règles strictes de l’OMC, de quelle latitude peuvent bénéficier les pays qui éprouveraient des difficultés ?

La négociation s’est focalisée sur les questions agricoles, ce qui est logique compte tenu de la spécificité de cette activité et de son caractère vital, mais la question est valable pour l’ensemble des activités humaines concernées par l’accord. Elle se décline sous une foule de formes : des aménagements peuvent-ils être négociés dans le temps ? des solutions pérennes peuvent-elles être trouvées ? un traitement spécial et différencié peut-il être accordé ? et, si oui, est-il horizontal ou point par point ? Mais la question initiale demeure : oui ou non, la concurrence est-elle le seul horizon pour tous les pays du monde, quelle que soit leur situation et leur volonté ?

Le fait que la déclaration finale de Bali reconnaisse que les questions essentielles ne sont pas réglées montre bien que la messe n’est pas dite. Rien n’indique que, sur le fond, des progrès substantiels aient été faits, qui soient susceptibles de régler la seule question qui rendrait définitivement légitime l’OMC si elle adoptait cette approche : comment régler effectivement l’inégalité des termes des échanges dans le monde ? Le « paquet de Bali » ne répond pas à ces interrogations, il ne fait rien avancer.

Certes l’OMC n’est pas morte, mais elle n’est pas bien portante pour autant. Cette renaissance, à laquelle certains veulent croire pourrait n’être qu’un chant du cygne.





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